深圳城市更新似乎在“七年之痒”后迎来一个政策高发期。深圳装修网了解到，从去年5月份引发热议的内部征求意见稿到今年1月新鲜出炉的《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》(下称“《暂行措施》”)，从去年10月发布的《深圳市人民政府关于施行城市更新工作改革的决定》到去年11月出台的《深圳市城市更新“十三五”规划》(下称“《“十三五”规划》”)，无论是城市更新的规划还是实施流程、措施，或多或少都发生着变化。“比如这次的《暂行措施》，就是对过去几年城市更新实操中遇到的一些问题提出解决方案。”深圳市房地产行业人员表示。

旧住宅区改造

零散旧住宅区要求“100%意愿”

深圳装修网了解到，在复杂的利益纠葛之下，“拆不动、赔不起、玩不转”这老三样顽疾依然难以探寻到有效的解决之道。特别是旧住宅区，在2012年1月21日《深圳市城市更新办法实施细则》施行之后，对于旧住宅区改造“市场主体与所有业主签订搬迁补偿安置协议后，形成单一主体”的严格要求，几乎一下子勒紧住诸多旧住宅区改造的“脖子”，举步维艰———除了奋战6年的鹤塘小区之外，100%的签约率在首批8个旧住宅小区改造项目中都难见踪影。而在实际审批中，据此前深圳市房地产研究中心主任王锋透露，2013年以来也没有再批准成片的旧住宅区改造，深圳的旧住宅小区改造仅保留了11个试点项目。

2015年8月初，正在内部征集意见的《深圳经济特区城市更新条例》草案首次提出“搬迁安置补偿协议权利人95%以上签订协议的，项目实施主体可申请强制征收和售卖”，旧住宅区的改造似乎“曙光隐现”。

然而，1月5日新鲜出炉的《暂行措施》却强调，“因规划统筹需要确有必要纳入拆除范围的零散旧住宅区，需由区政府组织开展前期工作，由区城市更新职能部门申报，权利主体的 城 市 更 新 意 愿 应 当 达 到100%”。深圳装修网了解到，也有部分业界观察人士认为，政府此次将零散旧住宅区与成片旧住宅区进行区分，而且对成片旧住宅区没有明确进行规定，或是意味着政府对成片住宅区的态度由严格转向宽松。不过，在本周多位城市更新领域的专家表示，政府现在对旧住宅区城市更新的态度依然没有放松。

一位在深圳中心区操盘大型城市更新项目的开发商负责人说，虽然这个“100%”仅限定于零散旧住宅区，但既然政府对成片旧住宅区并没有明确指出，成片旧住宅区也只能按照100%来操作，并没有放松。

“实际上，政府对旧住宅区的态度是更加严苛了。”宋留强表示，与旧村改造、旧工业区改造不同，这次《暂行措施》并没有对整体的旧住宅区进行详细规定，这从侧面反映出，政府对推进旧住宅区的城市更新不甚鼓励。

宋留强还认为，哪怕两年前的草案已经提出了95%的可能性，但双100%的政策一直在执行，“除非通过国家层面的物权法修改，否则95%的比例很难执行。”

旧工业区改造

复合式更新将是未来方向

除了旧住宅区，无论是去年11月发布的《“十三五”规划》，还是《暂行措施》，旧工业区的改造都被“划上重点。”

《“十三五”规划》指出，深圳将力争完成100个旧工业区的复合式更新(指以综合整治为主，融合功能改变、加建扩建、局部拆建等方式的城市更新)，工业区块线内的旧工业区更新方向原则上应为工业用地功能，严格控制“工改商”、“工改居”。而在《暂行措施》中，这种复合式更新的模式更是有了一番相对详细的解释。

深圳装修网了解到，“深圳其实有很多历史遗留的旧工业区，产权并不清晰，或者年限达不到，但确实也不符合现在的一些规划条件。”第一太平戴维斯投资部董事吴睿说，这个时候，鼓励复合式的更新模式也是出于一定的现实考虑。”

“中国综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁进一步解释，深圳首先要保障基本的制造业比例，因此工业用地的地盘肯定要保持。而且拆除重建的综合成本特别高，矛盾也特别复杂，并不一定符合整个项目投资的需要。从拆除重建退一步回到综合整治，其实是对原有工业布局的尊重，也比较符合实际。

不过，在过往旧工业区的改造中，产品定位、产业引入与后期运营一直是个难题。一旦旧工业区启动复合式更新，特别是以综合整治为主的城市更新，这个难题能否迎刃而解?在宋丁看来，一方面投入成本可以降低，另一方面整个片区的公共配套也可以更加完善。“综合整治兼顾到原有业主的客观需求，也顺应原有的产业布局，尽可能减少整个拆迁布局过程中的整改。原有产业的保留也能促进与新的进驻产业平滑过渡，因此还是有好处的。”

城市更新政策4大焦点

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旧住宅区

关键词一：划分两个类目

若是将1月初正式发布的这份《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》(下称“《暂行措施》”)与去年5月引发热议的内部征求意见稿进行比对，便可发现，在正式的《暂行措施》中首次明确将旧住宅区分为成片旧住宅区与零散旧住宅区。根据《暂行措施》里的描述，零散旧住宅区主要是指与其他各类旧区(旧工业区、旧商业区、城中村及旧屋村等)混杂的旧住宅区。

“在过往的实际操作中，我就经常遇到片区的城市更新工作受零散旧住宅区问题掣肘而难以有效推动。”深圳市城市更新房地产咨询服务有限公司总经理宋留强表示，《暂行措施》之所以要提出“零散旧住宅区”这个概念，是因为在深圳，有部分旧住宅区与旧工业区或城中村相混杂，虽然所占比例并不是很大，但成片旧住宅区的规定并不适用于这种零散旧住宅区。如果不给这种零散旧住宅区开一个“口子”，大片区的城市更新根本推动不了，也不利于土地的集约利用。

一位在深圳中心区操盘大型城市更新项目的开发商负责人也表示，成片旧住宅区的城市更新政府并不太提倡，但局部的零散旧住宅区会影响到整个统筹片区的改造，还是需要区分开来。

关键词二：“100%”更新意愿

此前的内部征求意见稿最引人关注的莫过于对确需实施拆除重建的旧住宅区，要求必须在区政府与权利主体100%达成更新意愿并100%签订搬迁补偿安置协议后，才能将其城市更新计划报市政府审批。

而正式版本还是模糊了对旧住宅区的这种严苛条件，仅仅局部规定，因规划统筹需要确有必要纳入拆除范围的零散旧住宅区，需同时具备以下条件：总用地面积不得超过拆迁范围总用地面积的1/2;由区政府组织开展前期工作，由区城市更新职能部门申报，权利主体的城市更新意愿应当达到100%;住宅类合法房屋产权置换原则上按照套内面积1：1进行。

业界有部分观察人士认为，这是政府对成片住宅区的态度由严格转向宽松。上述开发商负责人表示，虽然这个“100%”仅限定于零散旧住宅区，但既然政府对成片旧住宅区并没有明确指出，成片旧住宅区也只能按照100%来操作，并没有放松。

宋留强甚至更直截了当地抛出自己的观点，实际上，政府对旧住宅区的态度是更加严苛了。“从《暂行措施》中，可以看到无论是对城中村、还是对旧工业区的城市更新都有很多规定，但对于整体的旧住宅区，政府基本却没怎么详细谈。这也侧面反映出，政府现在对旧住宅区城市更新的导向依然是不甚鼓励。”

关键词三：“多数决”难以突破

事实上，20 12年开始施行的《深圳市城市更新办法实施细则》曾对旧住宅区改造限定“市场主体与所有业主签订搬迁补偿安置协议后，形成单一主体”的严格要求，但除了奋战6年的鹤塘小区，100%的签约率在过去的市场验证中甚难成功。

2015年，一份流传出来的《深圳经济特区城市更新条例》草案，首次提出“搬迁安置补偿协议权利人95%以上签订协议的，项目实施主体可申请强制征收和售卖”，为旧住宅区的改造释放出一个积极的信号。但在本次的《暂行措施》中，第一个100%更新意愿又重新被“划上重点”。

在宋留强看来，哪怕两年前的草案已经提出了95%的可能性，但“双100%”的政策一直在执行，这个比例松动的可能性不太大。“除非通过国家层面的物权法修改，否则这个95%很难突破。而且对于涉及到私权的房屋，即使真的实施95%也很难强制执行。”前述开发商负责人对此持相似观点，他说，目前深圳旧住宅区的城市更新基本都是市场行为，既然是市场行为，双方你情我愿进行博弈，强制拆迁很难真正落地。

2

旧工业区

关键词一：

推进复合式更新

按照过去的理解，城市更新通常是拆除重建，以前的操作就是在拆除重建上面做文章。然而，在此前的《深圳市城市更新“十三五”规划》中，政府就开始对这种大一统的拆除重建模式进行转变。《暂行措施》正式发布后，“复合式更新”更是被重点提及。规定指出：对于单一宗地的“工改工”项目，部分建筑物未满15年但满足旧工业区综合整治类更新年限要求，且该部分建筑物集中成片，所在区域具备独立使用、独立成宗的条件，建筑面积不超过宗地总建筑面积三分之一的，可开展以拆除重建为主、综合整治为辅的城市更新。同时还鼓励旧工业区开展以综合整治为主，融合功能改变、加建扩建、局部拆建等方式的城市更新。

“过去几年，你会发现，深圳这些所谓的拆除重建项目基本都被做成地产开发。而华为、中兴等企业生产基地外迁，让政府意识到这可能会导致产业空心化，因此政策开始转向。”世联行首席工改顾问董极称。中国综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁更进一步解释，拆除重建的综合成本特别高，矛盾也特别复杂，并不一定符合整个项目投资的需要。从拆除重建退一步回到综合整治，其实是对原有工业布局的尊重，也比较符合实际。

“比如华侨城的LO FT、比如北京、上海很多成功的综合整治案例。”第一太平戴维斯投资部董事吴睿举例说，深圳其实有很多历史遗留的旧工业区，产权并不清晰，或者年限达不到，但确实也不符合现在的一些规划条件。“这个时候，鼓励复合式的更新模式也是出于一定的现实考虑。”

关键词二：

严控“工改商”、“工改居”

在去年11月出台的《深圳市城市更新“十三五”规划》中，关于旧工业区的改造也专门强调，工业区块线内的旧工业区更新方向原则上应为工业用地功能，严格控制“工改商”、“工改居”，保证2020年全市工业用地比重不低于30%。为产业一体化发展和创新驱动发展腾挪空间，带动产业结构调整升级。

根据吴睿的预测，未来五年，深圳新型产业用房新增需求总量约为900万平方米，而新型产业用房新增供应总量约800万平方米，其中工改工城市更新项目供应就占据400万平方米。

“深圳本来是一个依靠产业与科技发展的城市，政府现在想通过‘工改工’保护产业发展的空间，未来‘工改商’、‘工改居’的限制会越来越多。”吴睿认为。宋丁补充道，除此之外，在一个工业区里面，单独改造成商业或居住用房，也会影响到整个产业的合理布局。“而且就算是‘工改工’，也不是回归到远点，而是进行升级改造以适应新的产业发展要求。而且这种‘工改工’项目也不意味着全部是工业，只要核心的产业布局以工为主，这里面还可以附加一部分相关联的商和居。”

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开发试点

关键词：政府主导

在正式发布的《暂行措施》中，10个重点更新单元的试点开展也备受关注。措施指出，为完善城市功能结构，优先落实城市基础设施和公共服务设施，“十三五”期间，全市试点开展10个左右以政府为主导的重点更新单元实施。

重点更新单元应符合这些条件：位于《城市更新“十三五”规划》划定的优先拆除重建区内。属于福田、罗湖、盐田、南山等区的，拆除范围用地面积原则上不小于15万平方米;属于宝安、龙岗、龙华、坪山、光明、大鹏等区的，拆除范围用地面积原则上不小于30万平方米。拆除范围内合法用地比例应当不低于30%。

董极指出，此前城市更新以市场化运作为主有一个很大的问题，很多城中村拆不动，实践周期太长。政府主导的最重要作用就是提高城市更新速度和效率。

“政府逐渐把旧城改造的权利收回有一定的科学性，因为旧城涉及到很多民生、社会问题，这些问题不是开发商完全可以自行解决的。而且如果充分放开，市场可能会陷入恶性竞争或无序状态，我相信在这方面政府介入是对的。”吴睿建议，但对于其他项目，比如工业项目，还是应该充分去放开。”

《深圳市城市更新“十三五”规划》也曾提到“十三五”期间将创新更新模式，政府主导类的城市更新模式将得到加强，叠加上此次重点更新单元的试点，究竟会否改变城市更新的游戏规则?吴睿表示并不会有太大影响，反而会给市场提供更多的途径。“现在很多区都成立了城市更新局，政府梳理好前期的基本问题再将土地出让，开发商压力反而更小。”

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审批流程

关键词：强区放权

去年10月底，深圳市政府在全市施行城市更新工作改革，原由市规划和国土资源委员会及其派出机构行使的城市更新项目的行政审批、行政确认、行政服务、行政处罚、行政检查等职权，除地名许可、测绘查丈、房地产预售、房地产权登记、档案管理等事项外，都调整至各区政府行使。

此外，原由市住建局行使的城市更新项目的建设工程施工许可及竣工验收备案、建筑节能(绿色建筑)施工图抽查及专项验收、超限高层建筑抗震设防审批、质量安全监督等职权，调整至各区建设主管部门行使。城市更新单元计划由各区政府审批，报市规土委备案。

在资深地产观察人士朱罗纪眼中，权力下放目的是为了减少行政决策的链条，提高行政效率，当然是个好事情。有利于提高城市更新在行政流程层面的效率，节省时间成本，对企业参与旧改的积极性会提高。

深圳职业技术学院房地产研究所所长邓志旺对此持相似观点，他认为，城市更新与区一级政府的经济发展、产业发展、城市建设都密切相关，把权力下放之后，有利于区政府实施城市更新工作。另一方面，区政府对于城市更新项目也比较了解，对于业主或相关利益方进行沟通。

其实，早在去年9月1日，深圳市就率先在罗湖试点城市更新改革，但据知情人士透露，前期还是遇到很多难题，比如组织架构不够完善、人员配备不齐全，比如没有上行政策法规的配合，审查技术也不够成熟，这也导致业内曾有人判断“下放职权”其实相当于闭门造车，难以见效。

对此，宋丁建议，一是市里放权的同时，也要放人才、放管理经验、放政策，并加强监管和惩治。二是区里要尽快熟悉新业务，尽早形成管理体制和架构，尽早出经验，优化流程、管理和服务，扎实提升效率和效益。

“释权与人员配备应该要一致，以提升区一级政府的办事能力。同时作为区一级政府和市一级政府的分工要明确，市一级政府更多的做好政策，把流程规划好，简化流程;区一级政府重点应该把区的情况摸得更清楚，提高执行效率。”邓志旺也表示。